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国土部:我国依赖后备资源补充耕地模式难以为继

2018-07-10 16:36

  (权威访谈)无“质保”的耕地红线是不可靠的

  ——专访国土资源部耕地保护司司长严之尧

  新华网北京7月4日电(记者王立彬)国土资源部4日公布国土资源大调查结果显示,目前全国集中连片耕地后备资源734.39万公顷,可开垦土地701.66万公顷,可复垦土地32.72万公顷,且主要分布在北方和西部干旱地区。

  国土资源部耕地保护司司长严之尧在接受记者专访时表示,我国依赖大规模开发后备资源补充耕地的模式难以为继,仅仅保住18亿亩耕地数量是不够的,必须从数量管护转向数量质量并重管护。

  没有质量的数量是不可靠的

  记者:为什么要实现耕地数量质量并重保护?

  严之尧:耕地的数量保护固然重要,但没有质量的数量是不可靠的,仅保住18亿亩耕地数量是不够的,必须从数量管护转向数量质量并重管护,通过各种有效措施,提高耕地质量等级,确保耕地生产能力稳步提升。

  加强耕地质量保护与管理是我们的法定职责,这是由基本国情所决定的。一方面,根据全国农用地分等结果,全国耕地质量等别状况总体偏低,优、高等地仅占耕地总面积的33%,平均等别仅处于中等水平;旱地比例超过了一半,水田仅为26%。另一方面,我国耕地质量等别分布上还存在经济发达地区与优质耕地分布区域在空间上复合的特点。这样,建设占用的大多是高等级耕地,而开发新补充的耕地主要分布在各种条件相对较差的地区。加强数量质量的一体化管理、建设和保护,是耕地保护管理的现实要求。

  近年来,各级国土资源管理部门积极开展基本农田建设和土地整治,推进了耕地质量的建设和管护。但要清醒地认识到,耕地质量建设和管理重视还很不够,耕地保护“重数量、轻质量”倾向依然相当普遍,耕地质量建设和管理制度还不完善、投入不足。这些现象都亟待进一步改进。我国必须通过强化“管控性保护”,加强“建设性保护”,探索“激励性保护”,将耕地质量管理深入到耕地保护的方方面面。

  记者:近年来,我国在耕地保护和建设方面取得了哪些成效?

  严之尧:我们根据《土地管理法》和全国土地利用总体规划及地方各级土地利用总体规划确定的目标任务,在全国重点划定的15.6亿亩基本农田范围内,有规划、有计划地对田、水、路、林、村进行综合整治,建设了一大批适应现代农业发展条件的高产稳产基本农田。通过开展土地整治,1999~2009年间新增耕地4582万亩,及时弥补了同期建设占用耕地3446万亩和灾害损毁耕地800万亩,实现了补充有余;大力开展土地平整、农村道路建设、农田防护建设和农田水利建设,整治土地面积2亿多亩,不断提高耕地质量,农业生产条件明显改善,农田产出率普遍提高10%~20%。

  随着我国土地管理制度改革的不断深入,耕地数量质量并重保护的理念已逐步转化为耕地保护工作中具体的耕地质量建设和管理。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》等分别提出“补充耕地数量质量实行按等级折算”、“在考核耕地保有量的基础上,增加了基本农田保护面积、补充耕地的面积与质量两个考核标准”。

  为顺应耕地数量质量并重管理要求,今年国土资源部把耕地质量等级监测试点列为重点工作。要通过试点,总结经验,逐步推进,在国家层面建立耕地质量动态监测系统、形成相关评价标准、建立耕地质量保护与建设相关制度,最终实现对耕地质量的全面监测。

  目前,国土资源部在继续实施国家土地整治重大工程基础上,正研究制定《全国土地整治规划》(2011-2015年),计划“十二五”期间,建设高标准成规模基本农田4亿亩,其中新增耕地2400万亩,提高现有116个基本农田保护示范区质量,新建一批高标准基本农田示范区,经整治的基本农田平均提高1个等级。

  既决定粮食安全又关乎生态安全

  记者:在耕地地力之外,人们很关注土壤污染问题,耕地质量都包括什么内容?

  严之尧:耕地质量不仅仅是指耕地地力,还包括工程质量、土层厚度、土地平整程度、配套设施建设、土壤的无毒无害性能等等;耕地质量不仅是粮食生产能力的保障,还是安全、健康、环保、生态的体现。因此,耕地质量保护需要多个部门一起分工协作。

  徐绍史部长提出,当前耕地保护工作要由数量管理向数量、质量和生态三位一体管理转变,坚持数质并重,以建设促保护,在提高耕地综合生产能力上下工夫,为稳定粮食生产奠定坚实基础。要加强耕地质量等级监测工作,实现耕地占补数量质量双平衡。这为耕地质量管理工作指明了方向。

  我们要把加强补充耕地管理作为耕地质量管理重要抓手。耕地占补平衡是当前社会广泛关注的焦点,也是发挥耕地质量管理职能的难点。土地整治不仅是补充耕地的一种手段,更是提高耕地质量、提升耕地产能的有效途径。我们要通过制定实施新一轮土地整治规划,推进高标准基本农田建设,在耕地质量建设、管理上迈出坚实的步伐,取得丰硕的成果。运用农用地分等、土地质量地球化学调查等先进的技术成果,实现耕地资源科学化、精确化、差别化管理。

  耕地数量质量管理关键要靠科学技术

  记者:今后如何充分运用这些先进的技术方法和手段,来加强耕地质量建设和管理工作?

  严之尧:我们加强耕地数量质量并重管理有两大技术优势:农用地分等与土地质量地球化学调查。农用地分等是依据作物生产力形成原理、土地适宜性理论等,在测算作物光温(气候)生产潜力的基础上,分区域选取土壤、地形、土地利用等因素,对土地潜力、土地利用水平和土地经济水平等评定出的农用地质量等别;土地质量地球化学调查主要是查明全国主要农业经济区生态地球化学背景,评价农作物产地和人类生存环境质量,为农业经济规划、结构调整和发展优质、高产、高效、生态、安全农业提供基础数据。

  要注意的是,监测不是目的而是手段,是通过先进的技术方法和手段,及时掌握耕地质量等级动态变化情况,科学评定区域耕地生产能力变化,最终对耕地实行定位、定量的监测和管护。这项工作是加强耕地质量建设与管理的重要依据,将促进耕地质量管理从定性管理向定量管理转变迈出重要一步。未来,我们将根据国土资源管理改革与发展需要,整合农用地分等与土地质量地球化学评估成果,为耕地数量质量并重管理提供科学依据及支撑。

  目前看来,耕地质量等级监测对提高耕地保护水平、丰富和完善耕地保护质量管理具有重要作用。监测丰富和完善了耕地保护监管内容,为耕地保护质量管理提供依据。以监测成果为基础,在土地整治、耕地占补平衡、基本农田划定工作中,可以依据质量等级以及产能提升潜力合理确定区域,明确要求。通过监测,可科学反映耕地质量管理绩效。通过试点,我们将逐步建立国家—省—县三级耕地等级变化或产能安全年度报告制度,及时发布耕地质量变化情况,并做出区域产能安全的综合评价。

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